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该书及随书附赠的威尔逊《行政之研究》一文为现代公共行政学领域的开山之作，标志着西方公共行政学独立于政治学的开端，历来是公共行政相关领域读者的必读经典。古德诺在此书中对威尔逊提出的“政治－行政二分法”作了进一步的阐释和发挥，共同形成了“政治－行政二分法”的典范。同时，古德诺还对国家行政与政治、法律、政党之间的相互关系，行政与立法、司法之间的相互关系，中央与地方之间的关系，行政功能与体制之间的关系等重大理论问题做出了有益的探索。

前言

第一章 国家的主要功能

第二章 政治的功能

第三章 中央政治和地方政治

第四章 行政的功能

第五章 行政体制对政治与行政关系的影响

第六章 政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响

第七章 民治政府

第八章 党魁

第九章 政党与政党领袖的责任

第十章 结论

附：行政之研究[美]伍德罗·威尔逊

此書作者古德諾，是中國人熟悉的名字，但是多數中國人對他的印象是片面的，只是袁世凱稱帝時期的幫助鼓吹帝制（其實這是對歷史的誤解，古德諾並非鼓吹復辟帝制）而已。下面是古德諾的簡介：

古德诺（Frank J. Goodnow，1859—1939）

美国政治学家、行政学家、行政法学家、教育家。1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。曾在美国阿默斯特学院获得文学学士学位（1879）和文学硕士学位（1887），在哥伦比亚大学获得法学学士学位（1882），也曾在法国巴黎和德国柏林等地学习。1883—1914 年开始在哥伦比亚大学教授法律。古德诺是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。1900 年参加起草了《纽约市宪章》。1911—1912 年任美国塔夫脱总统的经济与效率委员会委员。1914—1929 年任约翰?霍普金斯大学校长。著作有《比较行政法》（1893年）、《政治与行政》（1900年）、《美国的市政府》（1904年）、《美国行政法原则》（1905年）等。其中最有影响的就是这部《政治与行政》，确立了他在公共行政学研究中的开创性地位，并因此而被誉为美国的“公共行政学之父”。古德诺于1913—1914年曾任当时的中国政府顾问，发表过有关中国问题的著述（代表性的有《解析中国》、《中华民国宪法之评议》、《共和与君主论》等）。

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政府体制的特点不仅是由法律制度决定的，同样也是由法外制度决定的。

人类的政治生活很大程度是由人性决定的，即由我们是人这一事实来决定。

国家作为一个政治实体，其行动既存在于国家意志表达所必需的活动中，也存在于国家意志执行所必需的活动中。

政治是政策或国家意志的表达，行政则是对这种政策的执行。

政治的功能与国家意志的表达和执行都有关，前者居于主要地位，后者居于次要地位。

表达国家意志或制定国家法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关拥有某种控制权。最后，研究表明，这种必要的控制既可能存在于正式的政府体制中，也可能在这种体质之外，而存在于政党之内。

执行一部宪法远比制定一部宪法困难多了。

书籍介绍

该书及随书附赠的威尔逊《行政之研究》一文为现代公共行政学领域的开山之作，标志着西方公共行政学独立于政治学的开端，历来是公共行政相关领域读者的必读经典。古德诺在此书中对威尔逊提出的“政治－行政二分法”作了进一步的阐释和发挥，共同形成了“政治－行政二分法”的典范。同时，古德诺还对国家行政与政治、法律、政党之间的相互关系，行政与立法、司法之间的相互关系，中央与地方之间的关系，行政功能与体制之间的关系等重大理论问题做出了有益的探索。

• 作者： 发布时间：2016-04-15 19:43:17

  国家意志的表达与执行，政党的作用。附录的威尔逊的短文很好

• 作者：畅春园梅诺乔 发布时间：2017-03-03 18:32:33

  值得记住的东西，

  1.不仅要关注正式的制度，还要关注法外制度、真实的政治生活，描绘政治力量的运行比研究纸上的正式制度更精确。

  2.政治（politics）：国家意志的表达，指导/影响政府政策。行政(administration)：国家意志的执行，执行政府政策。司法属于“行政”。

• 作者：德意奥人 发布时间：2015-06-22 08:11:51

  1.政治——国家意志的表达（议会）

  行政——国家意志的执行（政府+法院）

  政治应当控制行政，但不能过度控制。

  2.政党：弥合政治（选举政治代表）与行政 （选举行政官员+机构）

  3.目标：民治政府+高效行政

  4.任何时代的哲学都只是时代精神的反映（黑格尔）。早期的问题与政府的构建有关，当前应把目光放在行政工作上。（威尔逊）

• 作者：Eleven. 发布时间：2023-05-18 12:55:58

  是个对政府很早且很经典的研究了，尤其很大的优势在于强调了“法内制度”与“法外制度”的双重性。随着制度化的发展，正式制度的部分不断扩大，但是非正式制度永远无法避免。但是如果缺少了正式的部分，制度就不再是制度了，所以必须在正式与非正式之间，在法内和法外之间找一个平衡点，并且不断地进行正式化也即制度化的努力

• 作者：狄狄 发布时间：2020-04-05 20:55:06

  一本带来新视角的著作。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，在政治与行政二分的框架中，我们可以从原先的专制与自由、集权与民主的简单对立中摆脱出来，对“法律规定的正式政府体制与现实的体制并不总是完全一致”保持警惕之心。“表达”与“执行”能否协调一致是关键，古德诺就是以此来探讨民治政府和高效行政这两个政治制度的首要目标在他那个年代的实现状况，并提出解决之道。当时的美国 “政府具有民主形式，政党组织也具有形式上的民主特点，但政党组织发展的结果是，普通公民的政治功能却被限定了”，他们只能对由政党组织控制的提名或选举说“同意”或“不同意”。要改变行政效率低下的状况，建立适度集权的行政是不可少的一环，而这在推崇“权力分立”的美国却不易实现，而且“集权行政可能会成为不负责任的政党领袖手中的工具”。

• 作者：临素光 发布时间：2018-04-02 10:48:00

  【2018第13本】这一版的选篇，看完让我做了噩梦。前面绝大部分还是我们熟悉的那个莫泊桑，带着残酷的悲悯，写为他人奉献却饱受轻蔑的妓女“羊脂球”，写白天当憨厚老农民、夜晚化身暗杀刺客的“米隆老爹”，当然还有把吃牡蛎写得垂涎欲滴的叔叔于勒，以及男女虚荣心写照的《项链》和《骑马》，为一时风光，背负巨债；也有包含真爱的“西蒙的爸爸”，以及与之对照的死于荡妇羞辱的“巴蒂斯特太太”，特别一提的还有让我从头笑到尾的“图瓦老爹”……然而，越到后面，明显感到，那种夺走他短暂生命的精神癫狂，已经抓住了他，从《恐怖》中那个吃人肉的故事，再到《火星人》中风格大变的狂热呓语，最后到《奥尔拉》，这篇日记体奇幻文学杰作，写于精神失常期间，结合他与主人公一样试图自杀来摆脱透明人“奥尔拉”，这篇的真实性令人毛骨悚然。

• 政治与行政笔记

  作者：Ludmilla 发布时间：2020-02-25 19:42:57

  政治

  政治的功能与表达国家意志（法律制定）和执行国家意志（法律执行）都有关。必须在这两者间达成协调。在民治政府中，表达国家意志的机关（政治）必须对执行国家意志的机关（行政）拥有某种控制权，这种控制往往在政府体制之外的政党制度下实现。过分扩展这种控制往往会阻碍行政功能的高效执行，这是因为，在实施这种过分拓展的控制时，与其说行政功能的执行已经表达了国家意志，倒不如说其为了政党或社会阶级的利益而致力于影响未来国家意志的表达。

  “如果这种控制超出了这一限制，它会即刻失去存在理由。例如，有人可能会利用这种控制使某个政党组织永久存活下去，而不是将其作为一种实现特定目的的手段，即将国家意志的表达确定为实际的行为准则。如果这样利用控制，那么控制就只能沦为一种阻碍人们自由表达意愿的手段。如果这样利用政治对行政的必要控制，那就会在确保国家意志的表达问题上引入一个不真实也不自然的要素。这往往会使国家意志形式上的表达与实际的国家意志相违背。”

  地方与中央

  要达到地方自治与行政集权的平衡。

  A. 地方自治：发源于英国，美国

  前提是国家对其组成部分的地方政治共同体（城市）有绝对统治权，但国家授予地方政治共同体在不受国家有效控制的情况下执行国家法律的权力。对地方实施集中控制的是立法机关，没有预留任何表达地方意志的权力。由地方选举并受地方辖制的官员执行国家法律，地方政治共同体可以选拔那些拒绝执行国家意志的官员来行使某种否决权。

  B. 行政集权：发源于法国，德国，欧陆

  区分了地方的活动范围，赋予了地方政治共同体更多表达地方意志的权力，而国家在执行其意志上保留更大权力。对地方实施集中控制的不止有立法机关，还有主要的执行机关。由中央选举或受中央辖制的官员负责执行地方性政策。

  C. 为确保地方政治共同体表达地方意志而禁止立法机关参与地方性事务的规定是无效的，因为：立法控制是州对地方自治的地区唯一的控制手段，禁止即表示地方完全脱离控制；正当体制为维护联邦利益和州利益，往往不惜牺牲地方政治共同体的利益。

  与美国的立法机关将提案变成法律不同，欧陆的立法机关主要否决、修改过批准由执行机关提交的提案，通过的法律是更普遍的原则的授予，而非权力范围的列举。如此地方就拥有了广泛的权力而不必牺牲国家利益，而行政集权可以保证国家对地方的控制。中央和地方的协调在政府体制中获得了，不必到政党制度中寻找。

  行政的功能

  A. 司法行政

  或多或少地解释国家意志且独立于立法机关。政府体制中的政治机关应该控制行政机关，但这种控制使有限制的。

  B. 政府行政

  执行国家意志，行政、准司法、统计和半科学的功能。此类行政应独立于政治，因为：

  “如果政治和行政性工作之间存在紧密联系，那么这种联系会玷污事实真相的来源，因为它会使调查者产生偏见。如果委托官员执行准司法职责，那么容易滋生腐败，因为它会使政府官员丧失必要的公正性。……政治对行政功能的控制最终会造成行政的无效率，因为这会使行政官员感到，要求他们做的工作并不是改进他们部门的工作，而只是要求他们遵守政党的命令而已。”

  政治对城市政府产生的影响比对州行政产生的影响更坏，因为这会将州和国家的政治牵连进来。

  在行政体制的半科学部门、准司法部门、办事机构和执行部门中，应规定长期任职。在行政体制的高级部门和行政首脑--即会对政策产生决定性影响的在职官员中--应避免长期任职。

  行政体制对政治与行政关系的影响

  A. 官僚等级制：下级官员效忠于上级官员，而不是本国法律。

  B. “法治政府”：不存在任何官员隶属，所有官员效忠于法律。这个极端会导致无政府状态。可以阻止专制政治的出现，但会加强立法机关（政治机构）对行政的干预，并且导致负责执行法律的官员无法长期任职。

  这种法治政府保证了英国议会对王权的胜利——因为地方官员效忠于国家法律（即议会），而非忠于中央高层的领导；他们受法院控制，确保了对法律的服从。然而在美国，权力分立原则使得立法机关不能通过罢免权对行政官员进行控制，立法机关也无法委托法院施加控制，因为陪审团拥有决定权。[法院在禁酒令问题上取消陪审团的权力，是禁令政府(government by injunction)的由来。]

  地方意志足以使国家意志失效，执行法律的行政性官员也变成了政治性官员。为了找到协调，政府外的制度——政党必须担负起选择中央执行官员和所有地方官员的责任。

  政党应非常强大以足以应对这浩繁的工作，并且长久地存在下去。

  政党分肥制：把所有执行官员都置于政党控制下。严重损害了行政效率：

  “虽然它有助于政党机器的形成，但是这种机器的形成与其说是为了促进国家意志的表达，倒不如说是为了维护党的执政地位。”

  提高行政效率的方法：

  1. 联邦行政体制蕴含了行政集权的萌芽，授予总统极大的权力（不许修改宪法、总统独享罢免权），剥夺了下级官员的自由裁量权。如此，政党就不必控制所有下级官员，而只需要控制总统和部门首长了。

  2. 1883，美国通过《文官法》(Civil Service Rule)，对行政任命职位进行公开竞争考试。让民众认识到，政党没必要控制所有执行官员，而仅仅只需要控制比较重要的行政首长，这些行政首长只有能证明自己的能力，就能长期担任其职位下去。

  同时，各州却在发展着分权。但随着城市生活发展，人口变得稠密，州政府事务急剧增加，分散的事务连结在了一起，要求行政集中化（城市&州）——“因为在行政集权体制下，可以通过立法机关以及高级行政官员拥有的控制权，获得对行政的必要政治控制”。

  政府体制对政党地位的影响

  政党组织建立在政党必须完成的工作的性质和数量上，这些工作又取决于中央政府各机构间的关系和中央与地方政府的关系——在执行机关独立于立法机关的地方，强硬政党才能保证民治政府；而在执行机关依赖于立法机关的地方，软弱政党会导致低效行政。

  德国：世袭王权不向立法机关负责而政党又过于软弱，立法机关属于从属地位。

  法国：执行机关依赖于立法机关，而立法机关的存在时断时续，强大的全国性政党没有建立起来。总统是虚职，设立了部长会议主席即内阁总理，不太依赖于对党的忠诚性，他和他的内阁必须获得立法机构中大多数人的信任。

  意大利：政党的地方性比法国更明显。内阁成员的挑选不是由于对党的忠诚或相同政治观点，而是由于这些人控制着首相想得到的选票。

  美国：城市中地方政党和地方政治家被追随不是由于他们代表一个政党，而是由于个人声望。容易在地方形成保护人的关系。

  民治政府

  为了使政党领导下的政府成为民治政府，政党必须满足两个条件：全体民众对其没有信心的政党应该退出对政府的有效控制；失去政党信任的政党领袖也应该退出对政党的有效控制。

  政党领袖如果同时在政府和政党中身居要职，就能保证对党负责（如英国）。但美国的政府不像英国那样负有同样多的民主责任，也无法对公共意志做出即刻回应。总统制政府只能到大选时，才能解决立法机关和行政首脑见存在的分歧。

  党魁

  党魁制度不符合民主思想，其发展是由于政党肩负巨量工作而发展出强大的内部组织。

  Sir Robert Walpol是第一任英国首相，也创造了英国式党魁。他在任时内阁腐败，行贿受贿以获取政治支持。1832年的《改革法案》确立了现代民主政治：整个行政体制服从于内阁和首相；保证公众意志获得最自由的表达。

  英国式党魁/首相成功的原因是，他不仅是一位官员，还是一位政党领袖。他一旦在下议院或议会选举中失去本党信任，他的政党会迅速失去民众的信任，他就必须让出党魁的职位。政治风暴的中心是政府机关即议会，政党努力奋斗就是为了控制议会。

  政党与其领袖的责任

  如果政党的初选投票和选民登记在同时同地进行，那么在不增加实际选举费用、也不增加选民负担的情况下，政党选民选择正是政党候选人可以置于公共监督下。

  托拉斯对政府的影响如何解决：账目公开。

• 从立场走向解决方案

  作者：唐山 发布时间：2012-03-31 18:40:39

  本书是行政学第一本专著，也是弗兰克•J•古德诺的代表作。

  本书最大价值在于厘清了政治与行政之间的分野，从而将以往的立场之争转化为道路之争，为科学治理指出了通途。

  一谈到政治，人们往往争执不下，因为政治的本质是伦理，它与每个人的价值观息息相关，很难达成共识。伦理总以一系列的假设为前提，它的进路也非完全逻辑化，所以古往今来，一旦涉及忠奸之辩，人们就会陷入真理越辩越糊涂的窘境。

  那么，怎样才能超越政治呢？古德诺看到，政府分政治与行政两个层面，前者务虚，后者务实，在务虚层面，彼此泾渭分明，而在务实层面，世界上所有的行政其实都是差不多的。

  换言之，不论是专制主义、民主主义还是共和主义，大家都在采用近似的行政手法在操作。因为政府具有理性，本能地会去提升管理手段，争取最优化管理。抛开价值观之争，民主政府也可以向专制政府学习，反之亦然，在工具理性层面，只有合理，没有善恶。

  古德诺发现，如果回到工具理性的层面，所谓“三权分立”并不成立，司法独立其实只是业务独立，它依然不超脱于行政，它不过是行政的一个特殊部门而已。加大司法独立性，其实是业务本身的需求，与姓资姓社无关。

  超越立场的遮蔽，拥抱解决方案，本书打开了全新的思考政治的视角，但在写作方法上，依然是传统的思辨方法，在调查、实证方面，显然下得功夫不多，与《加图决策者手册》对比，本书提供了框架性的思考，后者更适合实操。

  特别值得一提的是，古德诺虽然搁置了政治的视角，但并不等于放弃原则，他认为政治依然重要，毕竟行政只是工具，当政治本身存在结构上的不均衡时，行政不过是个裱糊匠，只能延缓灾难的发生，却无法根本解决。

  在民主化的过程中，一些社会出现了不适应症，因为政治改变了，行政也在抄袭别人，没有很好地利用原有的架构，结果导致混乱，这加剧了人们对民主的不信任，结果走向恶性循环，读过本书的读者便能明白，这不代表民主是错误的，而是应更深入地去处理政治与行政的关系。